الكاتبة:  فاطمة الزهراء قطيش، باحثة متخصّصة بالشأن الليبي

مقدمة

في عام 2021، نشرت اللجنة الاقتصادية والاجتماعية لغربي آسيا التابعة للأمم المتحدة (الإسكوا) تقريرًا حول الكلفة الاقتصادية للصراع في ليبيا^[1]، بعد مرور عشر سنوات على ثورة 2011. وقدّر التقرير الكلفة الإجمالية لعدم الاستقرار والنزاع خلال هذه الفترة بنحو783.4 مليار دينار ليبي، ما انعكس سلبًا على قيمة الدخل الوطني للدولة، أي إجمالي ما يكسبه الاقتصاد من إنتاج السلع والخدمات؛ إذ انخفض بنسبة 73.9 في المائة مقارنة بعام 2010. 

ولا يختلف وضع ليبيا اليوم كثيرًا عما كان عليه عند نشر التقرير؛ إذ ازداد المشهدان السياسي والاقتصادي انقسامًا وتشرذمًا، رغم عدم دخول البلاد في صراع مسلّح منذ سنوات. وباعتبار ليبيا دولة ريعية يعتمد اقتصادها على بيع النفط والإنفاق من عائداته، فإن الدعم والمرتبات والتحويلات الاجتماعية تُموَّل، بطبيعة الحال، من هذه العائدات، في ظل غياب تنمية قطاعات مثل الصناعة والزراعة والاستثمار. وهكذا، أصبحت الحماية الاجتماعية مرتبطة بالوفرة النفطية بدلًا من الإنتاجية الاقتصادية، ما أثّر في قدرة الدولة على دعم بعض الفئات بسبب عدم توافر الموارد المالية الكافية، بالتزامن مع تراجع نصيب الفرد من الناتج المحلي الإجمالي بنسبة 50 في المائة منذ عام 2011. وعلى الرغم من نمو الناتج المحلي الإجمالي بنسبة 13.3 في المائة في عام 2025 مقارنة بالأعوام السابقة، بحسب تقرير البنك الدولي لرصد الاقتصاد الليبي^[2]، فإن البلاد تشهد تدهورًا في توافر الخدمات والسلع الأساسية، ما أدّى إلى حاجة نحو 1.2 مليون شخص إلى خدمات صحية، ونحو 803 آلاف شخص إلى مساعدات إنسانية، بحسب تقارير البنك الدولي حول الحماية الاجتماعية في ليبيا^[3]. كذلك، يؤثّر عجز مؤسسات الدولة المعنية عن إقرار ميزانية موحدة يُنفق على أساسها تأثيرًا كبيرًا في الإدارة المالية للبلاد، ما يهدّد الاستقرار الاقتصادي ويعيق تقديم الخدمات الأساسية إلى مختلف فئات المجتمع، لا سيما الفئات الهشة.

الإطار العام لمنظومة الحماية في ليبيا

قد يبدو، للوهلة الأولى، أن ليبيا تمتلك إطارًا قانونيًا ومؤسسيًا واسع النطاق ومبكّر النشأة للحماية الاجتماعية؛ فقد أصدرت أول قانون للتأمين الاجتماعي، وهو القانون رقم 53 لسنة 1957، بعد انضمامها إلى الأمم المتحدة ومنظمة العمل الدولية. واتّسع هذا الإطار بانضمام البلاد، عام 1975، إلى الاتفاقية رقم (102) بشأن المعايير الدنيا للضمان الاجتماعي^[4]، الصادرة عن منظمة العمل الدولية. ومنذ ذلك الحين، التزمت ليبيا بإصدار التشريعات المتعلقة بالحماية الاجتماعية، حتى بلغ عددها 59 قانونًا و86 لائحة تنظيمية^[5]، فضلًا عن عدد من الخطط والمبادرات الحكومية. وكان آخر هذه المبادرات إعلان وزارة الشؤون الاجتماعية، التابعة لحكومة الوحدة الوطنية، هذا العام إطلاق خطة «تعزيز الحماية الاجتماعية في ليبيا^[6]»، من دون تقديم تفاصيل حول آليات تنفيذها. وتهدف الخطة، بحسب إعلان الوزارة، إلى تحسين برامج الحماية الاجتماعية وتعزيز جودتها. كما رعت الحكومة نفسها إطلاق ما سُمّي «الاستراتيجية الوطنية للحماية الاجتماعية في ليبيا 2025-2030»^[7]، التي أشرف المجلس الوطني للتطوير الاقتصادي والاجتماعي الليبي على إعدادها بالتعاون مع منظمة الأمم المتحدة للطفولة (UNICEF) وبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي في ليبيا (UNDP). وتسعى هذه الاستراتيجية، بحسب رؤيتها، إلى إنشاء نظام حماية اجتماعية عالي الجودة والكفاءة يستهدف فئات المجتمع الليبي كافة.

وتتولى تنفيذ هذه التشريعات والخطط مجموعة من الجهات، في مقدّمتها وزارة الشؤون الاجتماعية، التي تضع السياسات العامة للحماية الاجتماعية؛ وصندوق الضمان الاجتماعي، المسؤول عن صرف المنافع التأمينية واستثمار الأموال؛ وصندوق التضامن الاجتماعي، الذي يتولى صرف الإعانات والمعاشات للفئات الهشة. ويضم الإطار المؤسسي للحماية الاجتماعية في ليبيا 32 جهة حكومية^[8]، إلا أنه لم يشهد تطويرًا أو تحديثًا يُذكر منذ إنشائه. ويُلاحظ أن هذا النظام يقوم أساسًا على التأمينات الاجتماعية التي تعتمد، في الغالب، على تمويل حكومي كبير، وتغلب عليه المعاشات ذات الحد الأدنى والمساعدات الاجتماعية، مثل الدعم الحكومي لبعض السلع الأساسية، والمنح التي تقدمها الحكومات المتعاقبة، ومنها منح الزواج، ومنحة الزوجة والأبناء، ومنح الشباب. ورغم ما توحي به هذه المساعدات من اتساع نطاق الحماية، فإنها تفتقر إلى الاستهداف الدقيق، كما تفتقر إجراءاتها وآليات متابعتها إلى الشفافية، ولا سيما فيما يتعلق بأعداد المستهدفين والمستفيدين ومدى جدوى تقديمها إليهم. كذلك، وُضع معظم هذه البرامج في سياق اجتماعي واقتصادي يختلف عن واقع السكان واحتياجاتهم الحالية؛ فقد أُطلق برنامج الدعم الحكومي للطاقة والوقود والسلع الأساسية قبل أكثر من 40 عامًا، بالتزامن مع إنشاء المؤسسة الوطنية للسلع التموينية عام 1971، بوصفها أداة رئيسية للحماية الاجتماعية. وانتهى دور هذه المؤسسة عام 2015، بعد أن استُبدل الدعم الحكومي لمعظم السلع بتحويلات نقدية، باستثناء الوقود، بموجب قرار صادر عن حكومة الإنقاذ الوطني آنذاك. وجاء ذلك في ظل معدلات تضخم مرتفعة ومتزايدة سنويًا، ومن دون آليات فعالة للحدّ منها.

إضافة إلى ذلك، لا تزال سياسات سوق العمل الليبية ضعيفة وغير فعّالة، بسبب اعتماد الاقتصاد بدرجة كبيرة على القطاع العام. كما يشكّل غياب مؤشر وطني لرصد الفقر في ليبيا، وهو من أهم المؤشرات ذات الصلة بالحماية الاجتماعية، أحد أبرز التحديات التي تواجه منظومة الحماية الاجتماعية في البلاد.

غياب المرونة والقدرة على التكيّف

كما سبق بيانه، تواجه ليبيا انقسامًا سياسيًا مزمنًا وعدم استقرار مؤسسيًا، انعكسا سلبًا على مختلف مناحي الحياة العامة. ويضاف إلى ذلك تدهور الوضع الاقتصادي نتيجة هشاشة البنية المالية وغياب سياسات اقتصادية واضحة وفعّالة، قادرة على الاستجابة للتحديات الراهنة وإدارة الموارد بكفاءة. كذلك، تواجه البلاد أزمات إنسانية معقّدة تمس المواطنين والمقيمين على حد سواء، من بينها النزوح الداخلي والتهجير القسري والهجرة غير النظامية. وتبرز التحديات البيئية بوصفها عاملًا ضاغطًا إضافيًا، لا سيما في أعقاب الكارثة التي شهدتها مدينة درنة ومدن أخرى في شرق البلاد وجنوبها، وما خلّفته من آثار إنسانية جسيمة كشفت عن قصور آليات الحماية وأنظمة الضمان والتغطية الاجتماعية في أوقات الأزمات. ولكي يكون نظام الحماية الاجتماعية في أي دولة فعّالًا، ينبغي أن تتبنّى برامج الحماية الاجتماعية مفهوم «القدرة على التكيف»، بما يضمن استمرار النظام في أداء وظائفه في ظل الأزمات والاضطراب المؤسسي، وهي أوضاع ما انفكت ليبيا تواجهها منذ أكثر من عشر سنوات.

يتطلب مفهوم التكيّف أن يكون نظام الحماية الاجتماعية قادرًا على توسيع نطاق تغطيته ليشمل فئات جديدة قد تظهر خلال الفترات الحرجة، وأن يكون أكثر شمولًا من خلال اعتماد آليات متجدّدة لضمان إمدادات الغذاء والمواد الأساسية التي قد تتأثر بحالة عدم الاستقرار الأمني والسياسي والاقتصادي. كما يتطلب أن تتمتّع أدوات الحماية الاجتماعية بقدرة كافية على تغطية المخاطر في أثناء الأزمات، كأن تزيد الدولة قيمة التحويلات النقدية أو الإعانات لضمان تلبية الدعم للاحتياجات الفعلية. وبذلك، يتّسم نظام الحماية الاجتماعية بالمرونة، ويحافظ على كفاءته في حالتي الاستقرار وعدم الاستقرار. وتشير «الاستراتيجية الوطنية للحماية الاجتماعية في ليبيا 2025-2030»، المذكورة آنفًا، إلى هذه السمات نفسها، إذ تعلن سعيها إلى إبراز الملامح الأساسية لنظم وسياسات الحماية الاجتماعية المستجيبة للصدمات. وعلى الرغم من أنه لا يزال من المبكر تقييم هذه الاستراتيجية الوليدة، فإن ما نُشر عنها يفتقر إلى كثير من التفاصيل المتعلقة بآليات تطبيقها وتنفيذها. كما أنها لا تتضمن جدولًا زمنيًا محددًا، أو آليات دقيقة لتوزيع المسؤوليات بين الجهات التنفيذية المختلفة، ولا توضّح بما يكفي مصادر التمويل أو حجم الميزانية اللازمة لتنفيذ برامجها. ويضاف إلى ذلك ضعف آليات المتابعة والتقييم، وغياب مؤشرات محددة لقياس مدى نجاحها.

ويُلاحظ أيضًا أن تعدّد الجهات المؤسسية المعنية بالحماية الاجتماعية قد يؤدي إلى تداخل الاختصاصات وتعقيد الإجراءات البيروقراطية. كما تركّز الاستراتيجية على المساعدات الاجتماعية أكثر من سياسات التمكين الاقتصادي والإدماج في سوق العمل، ولا تستند بالقدر الكافي إلى بيانات وإحصاءات دقيقة لتحليل الواقعين الاجتماعي والاقتصادي وبناء القاعدة التي ترتكز عليها برامج الحماية. ومن ثم، تبرز الحاجة إلى إجراء مسوح اجتماعية واسعة، وإنشاء قاعدة بيانات متكاملة لتحديد الفئات المستحقة للحماية، إلى جانب تقييم قدرات المؤسسات المعنية بالحماية الاجتماعية واستدامتها المالية بما يتماشى مع الواقع على الأرض.

حماية، ولكنها هشة

أما فيما يتعلق بالنساء، فتبدو أطر الحماية الاجتماعية في ليبيا هشّة وأقل فاعلية في توفير الحماية لهنّ؛ إذ تُبنى برامج الحماية الاجتماعية، في كثير من الأحيان، على افتراض أن الرجال هم المعيلون الأساسيون للأسر، ما يؤدّي إلى تهميش النساء بوصفهن أفرادًا مستقلين، ويرسّخ التفاوت في الاستفادة من هذه البرامج. وتزداد هذه الهشاشة وضوحًا في حالة الأرامل والمطلقات^[9]، اللواتي يواجهن صعوبات كبيرة في الحصول على دعم مالي أو خدمات اجتماعية مستدامة. وتكشف مراجعة قوانين الحماية الاجتماعية، ولا سيّما التشريعات المتعلقة بالضمان الاجتماعي، عن قصور واضح في مراعاة البعد الجندري واحتياجات النساء. وبوجه عام، يكشف ضعف المشاركة في القطاع الرسمي وارتفاع معدلات الانخراط في اقتصاد الظل عن عدم مواكبة هذه القوانين للواقع القائم. ويشكّل ذلك تحديًا مضاعفًا للنساء؛ إذ تتحمّل المرأة العاملة، إلى جانب مسؤولياتها المهنية، مسؤوليات إضافية، مثل أعمال الرعاية المنزلية والأمومة، بحكم الأدوار الاجتماعية المسندة إليها. وقد يدفعها ذلك إلى اللجوء إلى الاقتصاد غير الرسمي، لما يوفره من مرونة تساعدها على المواءمة بين هذه الالتزامات. غير أن هذا اللجوء يحرم شريحة واسعة من النساء في ليبيا من الاشتراك في أنظمة الضمان الاجتماعي، ومن ثم من حقوق أساسية، مثل التقاعد والتأمين الصحي. وغالبًا ما تبقى المرأة في هذه الحالة تابعة لتأمين الزوج، من دون أن تتمتع بحق مستقل في التعويض عند العجز، مثلًا، أو بضمان الحصول على راتب تقاعدي خاص بها. فبموجب القانون رقم (13) لسنة 1980، تقتصر المنافع الضمانية على المسجّلين الملتزمين بدفع الاشتراكات، ما يترك العاملات في الاقتصاد غير الرسمي خارج نطاق الحماية^[10].

ومن جهة أخرى، لا يمكن تجاهل غياب إطار للحماية الإنسانية يشمل النساء المعنّفات والمهاجرات واللاجئات والنازحات من جرّاء الأزمات الإنسانية والحروب. فأطر الحماية التي تعتمدها المؤسسات المعنية لا توفر نظامًا ملائمًا لحماية النساء اللواتي تعرضن للعنف أو واجهن أوضاعًا إنسانية صعبة. ويستدعي ذلك وضع إطار قانوني واجتماعي ملائم يكفل حماية النساء بفاعلية ضمن منظومة الحماية الاجتماعية.

خلاصة

يتبيّن، إذن، أن امتلاك ليبيا إطارًا تشريعيًا ومؤسسيًا واسعًا للحماية الاجتماعية لم يواكبه تطوّر فعلي في كفاءته ومرونته وقدرته على الاستجابة للتحولات السياسية والاقتصادية التي شهدتها البلاد خلال العقد الأخير. فقد أظهرت سنوات عدم الاستقرار أن منظومة الحماية القائمة، رغم تعدد برامجها وتنوع مؤسساتها، لا تزال تعاني من ضعف التنسيق المؤسسي، وغياب البيانات الدقيقة، والاعتماد المفرط على الإيرادات النفطية، فضلًا عن تركيزها على المساعدات التقليدية بدلًا من تبنّي سياسات للتمكين الاقتصادي والاستجابة للصدمات.

وعلى الرغم من أن أطر الحماية الاجتماعية تبدو شاملة لفئات المجتمع الليبي كافة، فإنها تظل ضعيفة وغير فعّالة عند تقييمها من منظور المساواة بين الرجال والنساء؛ إذ لا يزال تمتّع المرأة بالحماية الاجتماعية مرتبطًا أو مشروطًا بكونها جزءًا من كيان أسري يرأسه رجل. كذلك، يؤدي عدم شمول النظام للعاملين في القطاع غير الرسمي، حيث لا تُدفع اشتراكات الضمان الاجتماعي، سواء عن قصد أم بسبب نقص الوعي، إلى حرمان أعداد كبيرة من العاملين فيه من الحماية، ولا سيّما النساء.

ومن ثمّ، لا يقتصر بناء نظام فعّال للحماية الاجتماعية في ليبيا على إصدار مزيد من التشريعات أو إطلاق استراتيجيات جديدة، بل يستلزم، قبل كل شيء، إصلاحًا مؤسسيًا حقيقيًا يقوم على توحيد السياسات، وتعزيز الشفافية، وتطوير قواعد البيانات الاجتماعية، وربط برامج الحماية بسياسات التنمية الاقتصادية وسوق العمل. ويُعدّ إدماج مفهوم الحماية الاجتماعية المستجيبة للصدمات في السياسات العامة ضرورة ملحّة لضمان قدرة الدولة على حماية الفئات الهشة في أوقات الأزمات، وبناء منظومة أكثر استدامة وعدالة، تتناسب مع التحديات التي يواجهها المجتمع الليبي اليوم.

---

^[1] لجنة الأمم المتحدة الاقتصادية والاجتماعية لغربي آسيا (الإسكوا)، الكلفة الاقتصادية للصراع في ليبيا، أيلول/سبتمبر 2021، متاح على https://www.unescwa.org/sites/default/files/pubs/pdf/economic-cost-libyan-conflict-arabic.pdf

^[2] World Bank, Libya Economic Monitor: Setting the Path Towards Accountability and Transparency in Public Financial Management, Fall 2025, available at https://documents1.worldbank.org/curated/en/099114112152517093/pdf/IDU-c0e7bf62-4328-48f9-8740-6fc606ca2cf4.pdf

^[3] World Bank, Libya Social Protection Policy Brief: Libya’s Social Protection at a Crossroads, April 2022, available at https://documents1.worldbank.org/curated/en/099050106292232957/pdf/P1776930ea19b1000aa3105da9874a49b8.pdf

^[4] منظمة العمل الدولية، اتفاقية الضمان الاجتماعي (المعايير الدنيا)، 1952 (رقم 102)، متاح علىhttps://lawsociety.ly/convention/%D8%A7%D9%84%D8%A7%D8%AA%D9%81%D8%A7%D9%82%D9%8A%D8%A9-%D8%B1%D9%82%D9%85-102-%D8%A8%D8%B4%D8%A3%D9%86-%D8%A7%D9%84%D9%85%D8%B3%D8%AA%D9%88%D9%8A%D8%A7%D8%AA-%D8%A7%D9%84%D8%AF%D9%86%D9%8A%D8%A7/

^[5] لجنة الأمم المتحدة الاقتصادية والاجتماعية لغربي آسيا (الإسكوا)، الاستراتيجية الوطنية للعدالة الاجتماعية في ليبيا 2025-2027، كانون الأول/ديسمبر 2024، متاح على https://www.unescwa.org/sites/default/files/pubs/pdf/national-strategy-social-justice-libya-2025-2027-arabic.pdf (الإسكوا، الاستراتيجية الوطنية للعدالة الاجتماعية في ليبيا).

^[6]  عين ليبيا، “خطة لتعزيز الحماية الاجتماعية عام 2026: ماذا تتضمن؟”، 29 كانون الثاني/يناير 2026، متاح علىhttps://www.eanlibya.com/%D8%A7%D9%84%D9%83%D9%8A%D9%84%D8%A7%D9%86%D9%8A-%D8%AA%D8%A4%D9%83%D8%AF-%D8%A3%D9%87%D9%85%D9%8A%D8%A9-%D8%A7%D9%84%D8%AA%D8%AE%D8%B7%D9%8A%D8%B7-%D8%A7%D9%84%D9%85%D8%A8%D9%83%D8%B1-%D9%84%D8%AA/

^[7] المجلس الوطني للتطوير الاقتصادي والاجتماعي، الاستراتيجية الوطنية للحماية الاجتماعية في ليبيا 2025 – 2030، 22 تشرين الأول/أكتوبر 2024، متاح على https://nesdb.ly/ar/archives/3808

^[8] الإسكوا، الاستراتيجية الوطنية للعدالة الاجتماعية في ليبيا.

^[9] عبير أمنينة وأم العز الفارسي، قوانين الضمان الاجتماعي في ليبيا: منظور جندري، مؤسسة فريدريش إيبرت، حزيران/يونيو 2020، متاح على https://mena.fes.de/fileadmin/user_upload/pdf-files/publications/Publication_AR_updated_V7_web.pdf (عبير أمنينة وأم العز الفارسي، قوانين الضمان الاجتماعي في ليبيا).

^[10] عبير أمنينة وأم العز الفارسي، قوانين الضمان الاجتماعي في ليبيا.